欧盟修法应对WTO争端解决机制停摆 的一点思考

欧盟修法应对WTO争端解决机制停摆 的一点思考

2021-3-5  |   分类:

布鲁塞尔当地时间2021年2月13日,欧盟对现行《贸易执法条例》(EU’s Trade Enforcement Regulation)(以下简称《条例》)的修订正式生效,本次修订主要对两个方面进行了调整:

  1. 贸易争端发生后,当依靠世贸组织(WTO)框架或双边贸易协定的争端解决机制进行救济不能时,欧盟有权依法直接采取措施维护其贸易利益(修订前,《条例》要求欧盟必须等到WTO贸易争端解决机制完成后才能采取应对措施);
  2. 拓展《条例》的适用范围,将服务类和特定的贸易相关知识产权权益(IPR)也纳入到贸易反制措施适用范围(修订前,《条例》只允许针对货物类采取反制措施);
  • 一、《条例》的修订背景

为有效应对WTO上诉机构停摆导致的救济不能困境,《条例》的修订被提上日程。修订前的《条例》基于欧盟法律关于采取贸易反制措施的规定,它要求欧盟在采取反制措施前,必须拿到WTO最终的生效裁定。而WTO上诉机构的停摆,导致部分贸易伙伴可以仅仅通过对专家组报告提起上诉,达到案件久拖不决的目的。

修订后的《条例》规定,在WTO因为部分成员向停摆的上诉机构提起诉讼且不同意采取备选的仲裁机制,导致WTO不能就贸易争端作出最终决定的情况下,欧盟有权在上诉机构未作出最终决定的情况下,及时采取贸易反制措施。

修订后的《条例》同样适用于当类似停摆出现在欧盟作为参与方的区域性或双边贸易协定贸易争端解决的情况。《协定》要求欧盟必须对贸易伙伴规避有效争端解决机制的行为进行有力回应,比如恶意阻挠专家组成立。

  • 二、辅助措施

在对《条例》进行修订的同时,为了确保欧盟贸易利益得到有力保护,欧盟还采取了以下措施:

  1. 任命首席贸易执法官(Chief Trade Enforcement Officer);
  2. 颁布针对数字交易、市场准入和小微企业的执法指引;
  3. 在Access2Markets建立统一窗口,以处理欧盟利益相关者和企业对外国市场存在的贸易壁垒以及违反欧盟贸易协定中的可持续贸易承诺的投诉。

同时,欧盟将会在2021年底之前建立贸易“反胁迫机制”(Anti-coercion Mechanism),这也是欧盟委员会2021年工作计划的重要组成内容。

  • 三、WTO争端解决机制

WTO争端解决机制的基础法律文件为《关于争端解决规则与程序的谅解》(以下简称《谅解》),其中对争端解决的基本方法与程序作出了详细的规定。

  1. 磋商程序

磋商是争端解决机制的首要必经程序,它是争端当事方自行解决争端的一种方法,也是WTO成员解决贸易争端的主要办法。据统计约80%的争端是在建立专家组之前通过磋商使争端双方达成一致的。关于磋商的规定集中在《谅解》第4条,任一成员方可就另一成员方在其境内采取的影响任何有关协议实施的措施,提出磋商的请求。争端发生后,要求磋商一方的申请应通知争端解决机构(DSB)及有关的理事会和委员会,接到磋商申请的成员方应在规定时间内进行磋商和解决争端。收到申请的一方未在规定内作出答复或进行协商或协商未果,则申请磋商方可要求成立专家组,进入下一程序。如果在磋商过程中,双方认为不可能通过磋商解决争端,也可以更早进入专家组程序。

  1. 斡旋、调解和调停程序

斡旋、调解和调停程序是在争端当事方自愿的基础上,由中立第三方(如WTO总干事)协助解决争端的方法。该程序的特点:非WTO争端解决机制的法定程序,与磋商必经程序不同;具有很大的灵活性,可由任何一方提起,可随时开始和终止,即便在专家组程序启动后,该程序仍可进行。此程序一旦在磋商阶段规定的期限内提出,则磋商请求方在对方收到磋商请求之日起60日内不得要求成立专家组,除非双方共同认为该过程未能解决争端。按照规定,这一程序所涉及的各个环节,特别是争端当事方在这一程序中的立场应予保密。

  1. 仲裁程序

仲裁程序用于解决当事方已明确界定问题的争端,是一种选择性的附加程序,不是争端解决机制的必经程序。《谅解》对仲裁程序未作规定,而是留待争端双方自行议定。仲裁裁决具有法律约束力,当事方必须执行。裁决的执行适用《谅解》第21条、22条的规定。仲裁作为一种选择性争端解决办法,还可以作为确定争端各方执行争端解决机构建议和裁定期限的方法,以及作为确定中止减让或其它义务的水平或起诉方是否遵守中止减让义务原则和程序的方法。

  1. 专家组程序

专家组程序是争端解决机制的核心程序,是争端解决司法化的重要标志。当协商、斡旋、调解、仲裁不能解决争端时,一方向DSB提交设立专家组申请,即进入该程序。专家组的职责是对将要处理的案件的事实、法律的适用及一致性作出客观的评估,并向DSB提出调查结果报告及圆满解决争端的建议。专家组程序有如下特点:成员不固定。专家组本身不是固定机构,是根据需要临时由3名(在规定期限内经双方同意也可以由5名)资深政府或非政府成员个人组成,专家组成员的选择应以保证各成员的独立性、完全不同的背景和丰富的经验为目的进行,除非争端各方同意,否则争端当事方的公民或在争端中有实质利害关系的第三方公民都不能作为专家组成员;工作程序有严格的时限规定。《谅解》在附录3中对专家组的工作程序及时间作出了详细的规定。专家组原则在6个月内(最长不超过9个月)向DSB提交最后报告;专家组报告的准自动通过。《谅解》规定,专家组报告要在散发给各成员之日起60日内在DSB会议上通过,除非争端一方正式通知DSB其上诉决定或DSB经协商一致决定不通过该报告。这种“否定一致”通过报告的方式,事实是使报告获得了自动通过的效力。

  1. 上诉审查程序

上诉审查程序是WTO争端解决机制增设的一个程序。上诉机构的建立和对专家组决定的审查是世界贸易组织的最重大创新,是对1947年关贸总协定争端解决机制的最大发展之一。在争端当事方对专家组的报告持有异议,并将其上诉的决定通知DSB后,即由其常设上诉机构对上诉进行审议。常设上诉机构不隶属于任何政府,其7名成员由广泛代表WTO成员的公认的,具有法律、国际贸易和有关协定专业知识的权威人士组成,期限4年。上诉审议事项仅限于专家组报告中涉及的法律问题及专家组提出的法律解释,而不涉及报告中的事实部分。每次听诉必须有上诉机构的3名成员在场。上诉审议应在60天内完成(最长不超过90天)。上诉机构可以维持、修改或推翻专家组的法律裁决和结论。上诉机构报告的通过与专家组报告一样也是采取“否定一致”的原则。期限是在报告散发各成员后30日内。上诉机构报告通过后,争端各方应无条件接受。

本次WTO争端解决机制的停摆,实际上就是因为美国恶意阻挠上诉机构法官的任命,导致上诉审查程序名存实亡。依据规定,任何一起贸易争端上诉案件,须由三名法官联合审理并作出裁决。

  1. 执行程序

执行程序包括监督实施由DSB通过的专家组或上诉机构的裁决或建议,和因申请而采取补偿和中止义务的进一步措施。

  • 四、我国如何维护自身合法贸易权益

以中美贸易战为例,2017年8月,美国依据《1974年贸易法》第301条,对中国在知识产权、技术创新等领域的支付时间发起“301调查”。2018年3月美国公布调查报告,随即对中国出口商品加征巨额关税。中国迅速回应,宣布对美方出口商品加征关税,进行贸易反制,并诉至WTO。

美国在不断加码对华关税措施的同时,声称中国报复美方的关税加征行为毫无国际法依据且缺乏正当理由。对此,中方的回应主要集中在两个方面:反制对象(“301调查”及后续加征关税)的违法性、中方反制行为的国际法层面合法性。但是,有学者指出,这两项理由在WTO争端解决框架下,其合理性有待进一步商榷。

在 WTO 体系下,贸易报复具有两个显著特征: 一是必须经过 WTO 授权; 二是仅限于争端方实施。“贸易报复必须经过 WTO 授权”首先意味着成员不得任意采取单边主义措施解决贸易争端。其次要求贸易报复的前提是,WTO 的裁决未得到执行且争端方未能就补偿达成一致。此时,经 WTO 授权,胜诉方可以中止其对有关成员方的减让或其他义务。由于关税是减让的主要部分,WTO 授权争端方中止减让实际上是允许争端的胜诉方对不履行裁决报告的败诉方单边提高关税,直至裁决被执行。而对于贸易报复必须由争端方实施的限定,其更深层次的含义在于,WTO 作为机构不能且不会直接制裁不遵守多边贸易规则的成员。同时,由于 WTO 也没有建立集体报复机制和报复权转让机制,争端的胜诉方无法借助国家集团或其他国家的力量进行报复。

目前,在WTO争端解决机制改革面临诸多困难的背景下,我们可以考虑一定层度上参考欧盟模式,完善国内立法,当WTO上诉机构“停摆”时,使用更强有力的政策工具维护自身合法贸易权益。

 

*欧盟《贸易执法条例》修订版官方链接:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.049.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A049%3ATOC

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