中国内地税务信息交换（EOIR）第二轮同行审议报告要点速览

2020年8月底，OECD发布了中国内地的税务信息交换第二轮同行审议报告，这是继2012年4月份之后，发布的关于中国内地税务信息交换实施情况第二份报告。

在第一轮同行审议报告中，中国内地获得了“全面合规”（complaint overall）的评价，而本次审议报告中，由于在“所有权和身份信息”、“银行信息”类别的收集方面存在不足，审议组最终给出了“大部分合规”（largely complaint）的评价。今天我们就来看看这份OECD制作的中国内地第二轮同行审议报告的要点内容，以期从中一窥内地税务局在信息交换方面的实施现状。

• 一、信息能否被收集（availability of information）

1. 名义所有权与实际所有权信息及其身份信息（legal and beneficial ownership and identity information）

• 公司层面（companies）

中国内地目前已建立对银行及其他金融机构的反洗钱合规责任履行程度的风险监控系统，但评议组认为这套系统需要随着行业的发展而改进。例如，现场检查行为（on-site inspection）占监管方式比率偏低，考虑到现场检查是全面和细致检查的重要手段，需要增加现场检查的频率和次数，又比如，罚单数量少（虽然监管机构开出的罚单数量近些年呈现上升趋势），这些都让国际社会对中国内地监管银行和其他金融机构的有效性产生疑虑。因此，报告建议，中国内地针对银行及其他金融机构在实益所有人信息的获取方面的监管和执法行为，要与行业的发展现状相一致。
在本次审议期间，中国内地共收到341份关于公司所有权信息（名义所有权或实际所有权信息）的交换请求。这些信息一般从税务局、市场监督管理局（其向税务局提供实时的名义所有权信息）、银行（实际所有权信息）取得。参与同行审议的成员基本上对于从中国内地获取公司层面的所有权信息感到满意。

• 不记名股票层面（bearer shares）

中国内地的股份有限公司有权发行记名股票和不记名股票，由于股票的交易必须通过证券登记结算机构或区域性的存托中心来处理，因此买卖双方的信息也能被掌握，2012年之后，随着宁夏自治区和西藏自治区辖区内存托中心的建立，中国内地全境都具备了对不记名股票持有人的信息存档，因此这一方面的信息获取也达到满意层度。

• 合伙企业层面（partnerships）

中国内地在判断合伙企业实际所有权方面采取的是与公司一样的标准，比如将持有25%的权益作为标准线，但实际上这一标准与中国内地的合伙企业结构存在不符。目前，合伙企业的合伙人信息可以在市场监督管理局依法查询，并且依据《合伙企业法》，相关的职能部门也会收集和保存合伙协议（包含合伙人的姓名和住址）。当合伙人是自然人时，其信息是非常清晰的（虽然其并不一定是实益所有人），但如果合伙人是公司时，存在一定的不能准确识别实际受益人风险。因此，报告建议中国内地采取措施，确保合伙企业的实益所有人被准确识别。
与公司类似，合伙企业的实益所有人信息只是被金融机构大概掌握。因此，针对公司层面的建议同样适用于合伙企业，针对银行及其他金融机构在实益所有人信息的获取方面的监管和执法行为，要与行业的发展现状相一致。
在本次同行审议过程中，中国内地的监管机构提交的数据显示，在审议期限内并没有收到要求提供合伙企业合伙人或实益所有人信息的交换请求。

• 信托层面（trusts）

依据《信托法》，在中国内地成立的信托或者在中国内地以外成立但是受托人为中国内地居民的信托，都受到中国内地的强监管，针对公司层面和合伙企业层面的建议，同样适用于信托，针对银行及其他金融机构在实益所有人信息的获取方面的监管和执法行为，要与行业的发展现状相一致。
在审议期间内，中国内地共收到6份要求提供信托实益所有人信息的交换请求，这些实益所有人信息或通过信托公司获得，或通过税务局的调查获得。总的来说，同行审议成员对于这部分信息的收集没有疑问。

• 基金会层面（foundations）

考虑到中国内地的基金会只能用作公益目的、不能设定具体的自然人为受益人、基金会解散时剩余资产只能用作公益目的、基金会成立和运作收到民政局监管，因此，OECD的全球税务论坛并不将中国内地的基金会视为工作范围内的监管对象。

2. 会计记录（accounting records）

中国内地企业申报企业所得税非常准时，按照规定，在申报企业所得税时，必须随附一份财务报表，而财务报表的制作以会计记录为基础，因此OECD判定中国内地企业的会计记录保存率令人满意。此外，通过对公司及合伙企业增值税发票开具情况的监管，税务局也可以对其会计记录进行掌握。
中国注册会计师协会提供的数据显示，中国内地合计3000万家公司和其他企业形式中，接近420万家使用会计师事务所服务，考虑到会计师事务所的执业行为受到中国财政部和注册会计师协会的全面监管，因此这420万家使用会计师事务所服务的企业会计记录具有更高的真实性和全面性。
对于信托公司，中国银保监会作为监管机构，对信托公司名下管理的信托产生的会计记录进行确认，相应的数据显示，这种监管符合目前该行业的发展现状。
总体来说，中国内地监管机构对公司及其他企业形式的会计记录监管和执法符合要求，特别是以税务局为主体开展的监管行为。
在审议期间，中国内地收到了488份要求获得会计记录的交换请求，其中397份针对公司提出，1份针对基金会提出，其余的90份针对个人提出。这些信息交换请求包含全面的会计信息，涵盖财务报表、原始底稿。在这些交换请求操作过程中，参与同行审议的成员基本满意。

3. 银行信息（banking information）

依据中国法律规定，银行需对所有与银行账户开立相关的信息、交易信息、金融信息予以留存，2016年这一规定予以进一步强化，不仅要求账户名义持有人的信息予以留存，账户实控人的信息也被要求提供留存。
在银行信息的获取层面，报告认为同样存在前述实益所有人的信息收集问题。
由于目前的政策规定合伙企业的实益所有人判断标准为持有25%以上所有权，OECD认为这与中国内地的合伙企业结构并不相符，而且在实际操作中，监管机构并未充分利用政策工具实施监管，因为同行审议报告对银行信息获取这部分的结论是大部分合规，报告建议监管机构在合伙企业实益所有人的判断标准、监管实操方面，一案一议，对实益所有人的识别和监管更加全面。
中国人民银行作为银行反洗钱合规的主要监管主体，主要通过四种方式对银行进行监管：问询、面谈、巡视、现场检查。下表为中国人民银行提供的2015年至2019年期间，对银行进行的监管情况。


此外，中国银保监会也会对银行开展反洗钱监管行为，但监管的范围、处罚权限都远小于中国人民银行，银保监会并不具备依据《反洗钱法》对银行进行处罚的权力。
在审议期限内，中国内地共收到199份要求交换银行信息的申请，其中81份针对公司，剩余118份针对个人。总体来说，同行审议的会员对获取该信息感到满意。
 

• 二、信息能否被监管机构获取（access to information）

1. 监管机构获取信息和提供信息的能力

在收到信息交换要求后，中国税务机关有充分的权力来获取相关的信息。国家税务总局作为信息交换协定的中方对接方，其内设的国际税务部下辖全球合作与合规处，负责具体处理信息的获取协调与对外提供。

• 税务局有充分权利获取所有权信息、身份信息、银行信息和会计信息

实践中，当税务局收到信息交换的请求后，超过一半的案例中，税务局倾向于直接现场“面谈”被调查人，获取需要掌握的信息，采取这种方式的结案效率较高。如果没有采用现场面谈的方式，税务局会通过税务通知单的形式要求被调查人提供相应信息。
值得注意的是，对于银行信息，中国税务局在只收到账户持有人中文姓名音译或汉字拼写时，往往拒绝提供账户持有人的信息，因为重名情况实在太多，除非要求获取信息的一方能提供更多的信息来辅助确认账户持有人，比如身份证件编号信息。

• 依据信息交换协定，即使信息获取的目的与中国税务局本身的税务利益无关，中国税务局也有权获取该信息

2. 对账户持有人的告知需满足何种要求、账户持有人的权益和信息安全保障措施

依据现行的中国法律法规，接受税务调查/检查的纳税人，税务局并无义务在信息交换前或交换后告知其相关事项。
虽然在某些情况下，纳税人可以依据《税收征管法》提起行政复议请求，但没有证据显示行政复议会阻断或延误信息交换。中国税务监管机构提供的数据显示，在审议期间，没有一起案例涉及到行政复议。
 

• 三、信息的交换（exchanging information）

1. 信息交换机制

中国内地目前通过《避免双重征税协定》（DTC）、《税务信息交换协定》（TIEAs）、《多边税收征管互助条约》（MCAA），已与162个国家/地区建立了税务信息交换关系。
考虑到信息交换机制中交换请求需满足“与提出申请方境内的税务管理和执法具备可预见的相关性”原则，各国税务机关在收到税务交换要求后具备自主判断是否配合的权利。依据中国税务主管机构的数据显示，中国税务局至今未以“缺乏可预见的相关性”为理由拒绝税务信息交换要求。
在审议期限内，中国内地在收到税务信息交换要求后，对其中的107份个案要求申请方进一步明确请求信息，占到全部交换请求案例的18%，这107份个案基本都是要求提供额外的身份确认信息。
总体来说，报告对于中国内地的交换机制感到满意。

2. 保密机制

通过EOI协议交换回来的信息应属于高度保密信息，通过特定的平台存储，经过特别背景审查和培训的特定人员才能登陆查看，并且这些人员离职或退休后，仍应遵守保密义务。
一般情况下，除非信息交换协议另有规定，交换回来的信息只能用于税务目的，而且这些信息不能用于税务机关的公开宣传。当存在审计需要，合规审查或反金融犯罪需求时，需经过国家税务总局批准才能用于这些目的。中国政府从未因非税务目的要求其交换伙伴通过EOIR机制提供信息，相反，中国政府拒绝了不少交换伙伴的违规信息交换要求。

3. 纳税人、第三方的权益和安全保护措施

按照目前的规则，在一些特定的个案交换要求中，如果存在可能泄露贸易机密、商业机密或其他机密的情况，信息持有人有权拒绝该交换要求。
依据中国监管机构提供的数据显示，在审议期间内，并不存在因保密需要而拒绝信息交换的案例。

4. 合格信息交换要求认定和信息提供的效率性

在审议期间内（2015年10月1日至2018年9月30日），中国内地共收到了584份信息交换要求，大部分来自于日本、法国和印度，中国内地共向外发出了130份信息交换要求，大部分面向中国香港、日本和韩国提出。
在收到的交换请求中，39%的案件在90天内收到了最终回复，但剩余大部分的案件则是在180天内收到最终回复，有些甚至是在一年内才收到最终回复，其中很重要的原因是信息交换请求的事项变得更加复杂，要求交换的信息需要税务局外的第三方才能提供。
总体而言，参与同行审议的成员对中国内地的信息提供效率感到满意。

*中国将1份交换请求书视为1个交换请求，而不是以交换请求书中包含的纳税人数量计算。
*天数的计算为收到交换要求之日至提供最终回复之日，减去中间要求申请方提供信息澄清的时间。
 

• 四、中国政府对于本次审议报告的反馈

中国政府非常感谢本次评估小组、秘书处及所有同行审议小组成员在本次审议过程中付出的辛苦工作。
中国政府将持续同OECD全球论坛成员、其他司法区域一起，在全球范围内推进国际税务透明和税务信息交换标准。
 
*报告原文链接：
https://read.oecd-ilibrary.org/taxation/global-forum-on-transparency-and-exchange-of-information-for-tax-purposes-people-s-republic-of-china-2020-second-round_1069fca1-en#page22