欧盟应对外国政府补贴影响白皮书要点速览

6月22日，李克强总理视频连线欧洲理事会主席米歇尔、欧盟委员会主席冯德莱恩，开启中国-欧盟领导人的第22次会晤，这次会晤的一大主题，就是商讨计划在今年达成协议的《中欧投资协定》。在当前全球贸易保护主义浪潮兴起的大背景下，中欧双方都期待达成高水平的协定，也同意尽最大努力尽快就公平竞争规则达成共识。

谈到公平竞争，巧合的是，就在会晤前几天，布鲁塞尔当地时间6月17日，为了应对外国政府补贴对欧盟市场的不利影响，欧盟委员会正式推出《政策应对白皮书》（以下简称《白皮书》）。在《白皮书》所列的政策正式升级为欧盟成员国立法之前，欧盟给出了一个缓冲期，从6月17日至9月23日止，利益相关各方可就白皮书内容向欧盟提出意见，欧盟将会参考意见内容来制定向成员国提出的立法建议。

Europe’s economy is open and closely interlinked to the rest of the world. If this is to remain a strength, we must stay vigilant. That is why we need the right tools to ensure that foreign subsidies do not distort our market, just as we do with national subsidies. Today’s White Paper launches an important discussion on how to address effects caused by foreign subsidies. The Single Market is key to Europe’s prosperity and it only works well if there is a level playing field. — Executive Vice-President Margrethe Vestager, in charge of competition policy and responsible for the cluster Europe Fit for the Digital Age.
营造公平竞争环境（“level playing field”）一直是欧盟标榜的商业游戏规则，欧盟有关商业竞争的规则、贸易防御工具、政府采购规则都是围绕实现这一核心规则展开。
在欧盟内部，成员国制定的补贴政策受制于《欧盟成员国补贴规则》，以此来避免对欧盟市场产生不利影响。然而，非欧盟成员国对于欧盟企业的补贴则不受该规则限制，这种行为产生的不利影响已经开始显现。尤其是对于收购欧盟企业、企业投资决策、市场运作、补贴受益人的定价政策制定、政府采购的招投标方面，这种不利影响的案件越来越多，对未享受到这种补贴的企业非常不利。
另外，欧盟目前的贸易防御工具仅限于针对第三国向欧盟出口，而对于外国政府补贴的其他方面影响则没有应对措施。当外国政府补贴采取资助对欧盟企业的收购行为的形式进入欧盟，或采取直接资助欧盟企业的运营的形式时，或参与政府采购的招投标时，欧盟难以对其进行有效监管。
出于上述原因，《白皮书》应运而生。欧盟此次向成员国提出了“3+1”的解决方法，“3”（欧盟也称3个模块）重点关注外国政府补贴给欧盟经济不同领域带来的歪曲影响：对于欧盟单一市场的综合影响（模块1）、对于收购欧盟企业的影响（模块2）、对于欧盟官方采购程序的影响（模块3）。“1”则重点着眼于外国补贴企业在申请欧盟官方资助时的应对措施。

• 模块1建立基础性的机制，从欧盟单一市场的宏观角度对所有可能的外国补贴影响进行识别

各成员国政府部门、欧盟委员会部门作为监管机构，将有权根据针对任何受益于外国政府补贴的欧盟企业提起的指控或信息采取应对措施。一旦外国政府补贴被确认发生，监管机构将会采取补救措施，例如要求该欧盟企业支付补偿金、要求结构性或行为性救济。
欧盟希望通过模块1机制，为其应对外国政府补贴设定兜底条款。
不过，在某些情况下，当局也会考虑补贴行为可能带来的积极影响，如果这些积极影响超过了带来的不利影响，则无需进行进一步的调查，这也就是所谓的 “欧盟利益测试”（“EU Interest Test”）。

• 模块2应对外国补贴在并购欧盟企业时的影响

在建立基础性识别机制的前提下，欧盟委员会专门对外国政府补贴对并购欧盟企业的影响制定了模块2，目的在于确保外国政府补贴不会在涉及欧盟企业的收购中给收购方带来不公平的优势，无论是直接给与某一特定收购的补贴还是事实上间接性增加收购方的资金实力。
模块2要求受到非欧盟政府补贴的企业在收购欧盟企业股份超过一定比例时，需向欧盟委员会报告。在这种情况下，欧盟委员会并没有将审批交易的权利下放给各成员国，而是限定了欧盟委员会作为唯一的审核方。如果欧盟委员会对收购方提出的补救措施满意则不会有进一步的调查，否则欧盟委员会保留否决收购交易的选项。模块2同样也适用“欧盟利益测试”。

• 模块3应对外国补贴对欧盟官方采购的影响

为了保障欧盟机构的正常运转，欧盟每年都会进行一些采购项目的公开招标工作，这一领域同样容易受到外国政府补贴所带来的不利竞争优势影响，比如受补贴者可以将投标价格定在市场价之下甚至是成本价之下，这样就能相比其他竞标者更具优势。
模块3要求获得非欧盟成员国补贴的竞标者在投标前，必须向招标主管部门报告，后者将会对是否存在外国政府补贴以及这种补贴是否产生不正当优势进行评估。如果确实存在，该竞标者将会被排除出此次采购程序。

• 应对外国政府补贴对申请欧盟财政资助项目时的影响

作为欧盟对外支出的另一大方向，欧盟为一系列的项目和领域开发提供资助（EU Funding）：区域和城镇开发、就业和社会融入、农业和郊区开发、海运和渔业开发、科研和创新、人道主义救援。
欧盟要求所有申请欧盟财政资助的候选人都需进行公平竞争，而外国政府补贴则有可能会给某些候选人带来不正当竞争优势，对此欧盟采取了类似于其在政府采购中采取的措施来予以应对。另外，对于一些国际性金融机构（比如欧盟投资银行、欧洲复兴开发银行）开展的项目，如果其资金来源部分或全部来源于欧盟，欧盟也将要求其参照应对外国政府补贴的措施来确保项目的公平开展。
可以预见的是，待《白皮书》书中的政策真正以法律的形式在欧盟范围实施时，外资企业或有外资背景的欧盟企业在欧盟开展商业活动将会面临更多限制，这也将为本就有诸多拖延的《中欧投资协定》生效实施面临带来更多变数。
不过，如果投资者能够及早针对白皮书内容作出合规安排，相信未来能为中资企业更好的享受《中欧投资协定》带来的优惠创造有利条件。
*欧盟应对外国政府补贴白皮书全文链接：
https://ec.europa.eu/competition/international/overview/foreign_subsidies_white_paper.pdf