《对外承包工程管理条例》修订背景下，中国企业境外工程承包的监管变化与法律风险

法律研究｜企业出海与跨境工程业务

研究摘要：2026年10月商务部就《对外承包工程管理条例（修订草案）》公开征求意见，截止日期为2026年11月9日。修订涉及企业资质分级分类、项目核准与备案、外派人员管理、分包责任和行政处罚等事项。征求意见截止不代表法规公布或施行；在正式法规及配套规则出台前，企业仍应依据现行规定办理项目备案立项和其他监管手续。本文从工程承包主体、项目开发、EPC交易结构、分包用工及存量合同等方面，分析拟议制度的潜在影响。

说明：草案仍处于立法过程。本文依据公开征求意见通知、起草说明及现行规范进行研究；对尚未核实的草案具体条文、资质分级和罚款数额不作确定性陈述。文章所称“拟”“可能”均为对草案方向或未来实施情形的分析。

修订背景与现行监管体系

（一）现行制度的演变

《对外承包工程管理条例》于2008年公布，2017年修订后，企业资格管理方面的有关制度经历调整。商务部于2024年出台《对外承包工程项目备案和立项管理办法》（商务部令2024年第2号），自2024年7月1日起施行，对境外工程承包项目实行一般项目备案和特定项目立项的分类管理。

《2024年办法》第二条所涉及的项目类型涵盖境外建设工程相关咨询、勘察、设计、监理、施工、采购安装和运营维护等业务。企业判断是否适用相关制度，应依据所承担的实质工程义务，不宜仅以合同名称或其设备销售收入占比作为判断依据。

（二）修订的主要方向

企业资质制度与境外承包主体资格

（一）资质制度的重新建立

根据公开起草说明，本次修订拟增加对外承包工程资质管理章节，建立分级分类制度，企业申请条件可能涉及法人资格、资金资产、业绩等。拟议资质是否可通过备案取得或需审批，应以正式法规和后续配套规定为准。

境内建筑施工总承包、工程设计或者专业承包资质，与拟议中的对外承包工程资质并非同一法律概念。企业不能当然以既有境内资质替代未来可能适用的对外承包工程资质。

（二）典型交易结构的审查

依据《2024年办法》第四十二条，企业通过境外注册分公司承包工程或与境外企业联合承包工程的，仍应依法办理备案立项及报告；联合承包由一家牵头企业办理。境外分公司与境外独立子公司具有不同法律地位。对独立子公司签约的项目，需要结合实际工程履约、集团担保及合同结构判断境内主体是否承担受监管的工程活动。

项目核准与备案：对投标、签约及融资安排的影响

EPC、联合体与境外子公司项目架构

外派人员、工程分包及工资先行清偿

海外经营秩序及行政责任

境外项目配套监管与合同风险

工程承包企业应将工程项目手续与境外投资、出口管制、外汇、反腐败、经济制裁和东道国施工许可分别审查。设备、软件、技术资料及技术支持可能触及《出口管制法》和《两用物项出口管制条例》；涉及第三国原产技术时，还应识别相关外国法域规则是否适用。

境外工程合同应重点覆盖许可取得与维持、法规变化、工程范围变更、延期及费用索赔、保险、担保、制裁和出口许可受阻、不可抗力、终止清算及争议解决等事项。对采用外国法和国际仲裁的项目，需结合当地律师意见审查条款可执行性。

11月9日征求意见截止后，何时正式发布？

企业内部合规审查及实施建议

建议企业优先完成以下工作：

（1）建立集团境外承包主体及业务类型台账；

（2）核查存量在建项目备案立项、合同金额变化及信息报告；

（3）梳理2027年拟投标及拟签约项目的法定申报节点；

（4）排查劳务单独分包、外派人员与工资支付风险；

（5）修订EPC、联合体、分包、代理、融资及担保合同中的资质与监管条款；

（6）持续跟踪正式条例、实施细则及过渡安排。

结语

本轮修订拟重新强化中国境外工程承包业务的主体准入、项目管理与履约责任。对于大型工程集团，重点在于集团内承包主体选择、重大项目申报、联合体和境外子公司业务安排；对于中小承包商，重点在于新设资质条件及业务准入成本；对于开展投建营一体化项目的企业，则应综合协调境外投资、工程承包、融资及所在国监管要求。企业应在正式条例公布前完成必要的制度梳理，同时严格遵守现行有效规则。

官方资料入口：商务部；司法部国家行政法规库

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